민중의소리 [이슈탐구] 누리과정 논란, 쉽게 이해되는 10가지 사실

박상희 기자

누리과정 논란이 왜 갑자기 왜 벌어졌나요?

“누리과정 보육료가 지원이 된다, 안 된다 말이 많은데 어린이집에선 '되니까 기다려라'는 분위기고 아직 유치원에선 별 말을 못하고 있고...참 답답하네요.”

최근 육아맘 카페게시판에 올라온 5살배기 엄마가 올린 글입니다. 내년부터 어린이집에 다니는 만 3~5세 아이들에 대한 보육료 지원이 끊길 것이라는 우려가 현실로 다가온 셈입니다.

논란이 본격적으로 시작된 건 지난 9월 정부가 2015년 예산안을 발표하면서 부터입니다. 정부 예산안에 시도교육청이 요구하던 누리과정 예산이 제대로 반영이 안된 것입니다. 이에 전국의 시도교육감들은 10월 7일 어린이집 보육료 예산을 정부가 책임지라고 요구했고, 그러지 않으면 시도교육청 예산에서 누리과정을 편성하지 못하겠다고 밝혔습니다. 간단히 말해 정부가 예산을 배정해 주지 않으니 할 수가 없다고 반발하고 나선 것입니다.

누리과정 어린이집 예산은 올해까지는 중앙정부와 지자체, 그리고 시도 교육청이 나눠 부담했지만 내년부터는 교육청이 모두 부담하게 됐습니다. 교육청 입장에서는 '그러면 해당 예산을 반영해줘야 되는 것 아니냐'는 입장인데, 중앙정부는 '법대로' '교육청이 알아서' 하라는 것입니다. (왜 이렇게 됐는지에 대한 설명은 다음 카드에서 자세히 설명드리겠습니다.)

일단, 누리과정이 뭔가요?

누리과정은 만 3~5세 어린이들에게 국가가 공정한 보육·교육 기회를 보장하는 제도입니다. 핵심은 가구 소득과 관계없이 만 3~5세 자녀가 유치원이나 어린이집을 다니면 누구나 정부의 보육·교육비를 지원받을 수 있다는 것이죠.

지원은 점차 확대되는 과정인데, 노무현 정부 시기에는 소득하위 70%까지 지원됐던 것이 이명박 정부 시절인 2012년 3월 만 5세 어린이에 대해서는 전 계층에 지원하는 것으로 확대됐습니다. 그리고 박근혜 정부의 대선 공약에 따라 2013년 3월부터는 만3~4세까지도 전 계층에 지원되는 것으로 확대됐습니다.

연령별 누리과정은 만3~5세를 대상으로 하는 '어린이집 표준보육과정'과 '유치원 교육과정을 통합한 공통과정'으로 구성되어 있습니다.

누리과정 예산은 그동안 어떻게 운영되어 왔나요?

누리과정 예산은 정부가 내국세의 20% 정도를 걷어 각 시도교육청에 나눠주는 지방교육재정교부금으로 운영되어 왔습니다. '교육기관 및 교육행정기관'을 설치하고 경영하는데 필요한 재원이 바로 이 지방교육재정교부금입니다. 초등학교 돌봄교실도 이 교부금을 통해 지원됩니다.

누리과정 예산은 지난해까지는 광역단체가 '만 3~4살 소득 하위 70% 이하'의 어린이에 대한 예산을 책임졌고, 나머지 어린이들인 '만 3~4살 소득 상위 30%와 만 5살 전체'에 대한 예산을 교육청이 책임졌습니다. 교육청이 책임지는 이 예산이 지방교육재정교부금에서 나오는 것입니다.

올해에는 광역단체가 '만 3살 소득 하위 70% 이하'를 책임졌고, 교육청이 '만 3살 소득 상위 30%와 만 4~5살 전체'를 맡았습니다. 광역단체가 담당할 부분을 줄이고 교육청이 담당할 부분을 늘린 것입니다.

그리고 내년부터는 '만 3~5살 전체 누리과정 예산' 전체를 교육청이 100% 부담하도록 했었습니다. 교육청이 누리과정을 책임지는 예산이 갈수록 늘다가 완전히 책임지게 된 것입니다.

그런데 교육감들은 왜 100% 부담을 못하겠다고 한거죠?

교육청이 누리과정 예산의 일부만 책임지다가 내년부터는 전체를 책임지게 됐는데, 정부가 지방교육재정교부금을 늘리는 게 아니라 오히려 올해보다 줄였기 때문입니다.

정부가 책정한 내년 예산안 중 전국 지방교육재정교부금은 39조5206억 원으로, 올해보다 1조3475억 원이 줄어들었습니다. 이 돈은 누리교육뿐만 아니라 전국의 시도교육청이 나눠서 유치원부터 고등학교까지의 교육비용을 담당해왔습니다. 교육청 입장에서 보면 누리교육에 들어가야 할 돈이 많아졌으니 전체 지방교육재정교부금도 늘어나야 되는데 오히려 들어오는 돈이 줄어든 것입니다.

조금 자세히 살펴보면, 2012년 3월 만5세 어린이를 대상으로 누리과정이 시작됐을 때는 예산이 1조 5051억 원(유치원 1조599억 원, 어린이집 4452억 원)이었다고 합니다. 그런데 지난해 만 3~5세로 지원 대상이 확대되면서 예산이 급격히 증가해, 지난해에는 2조 6490억 원, 올해는 3조 4156억 원으로 늘었습니다. 내년에는 3조 9284억 원 정도가 들어가야 한다고 합니다. 내년에는 올해와 비교해보면 5천억원, 지난해와 비교해보면 1조3천억원 정도가 더 들어가게 된 것입니다.

그런데 정부가 책정한 내년 예산안 중 전국 지방교육재정교부금은 올해보다 오히려 1조3475억 원이 줄어든 것입니다. 그래서 교육청들은 올해까지는 빚을 내는 등 무리해서라도 누리과정을 운영했지만, 내년에는 도저히 할 수 없다고 백기를 든 것입니다.

지방교육재정교부금은 왜 줄어든 건가요?

지방교육재정교부금법은 ‘내국세 총액의 20.27%’로 정해져 있습니다. 쉽게 말해 세금이 많이 걷히면 교부금도 많아지고 세금이 적게 걷히면 교부금도 줄어들게 되는 것입니다.

그런데 문제는 정부가 세금이 갈수록 많이 걷힐 거라고 전망했던 데 있습니다. 누리과정을 시작했던 초기(2012년 5월)에 정부는 지방교육재정교부금이 매년 약 3조원씩 증가할 것으로 봤습니다. 전체 세금이 앞으로 많이 걷히 것이니 그 세금의 20.27%에 해당하는 지방교육재정교부금도 자연스레 증가할 것이라고 전망한 것이지요.

'경제 좋아질 것임 ->세수 증가 ->지방교육재정교부금도 증가 ->누리과정 예산 별 문제없음' . 이렇게 주장한 것입니다.

하지만 세금이 더 걷힐 거라는 정부의 전망은 '보기좋게' 빗나갔습니다. 지난해는 경기악화로 세금이 덜 걷히면서 교부금도 애초 예상 보다 1조 7000억 원이 줄어든 40조 8000억 원만 교부가 됐습니다. 올해에는 예상보다 4조 4000억 원이나 적은 40조 9000억 원만 교부가 됐습니다.

정부는 내년에는 세금이 올해보다 덜 걷힐 것으로 예상하면서 지방교육재정교부금을 올해보다 1조 3475억 원이 줄어든 39조 5206억으로 책정했습니다. 이는 정부가 2012년에 예측한 것(49조 3954억원)보다 무려 10조원 가량 적은 액수입니다.

누리과정 예산을 교육청으로 완전히 넘기면서 예상했던 상황과 전혀 다른 상황이 된 것이지요. '경제 좋아질 것임 ->세수 증가 ->지방교육재정교부금도 증가 ->누리과정 예산 별 문제없음'으로 이어지는 코스는 현실과 동떨어진 전망이었던 것입니다.

물론 내년에 경제가 확 좋아져서 세금이 많이 걷히면 교부금도 늘어납니다. 실제로 최근 기획재정부는 "내년에도 누리과정 사업은 차질 없이 시행될 것이고, 세수가 정상화되면 지방교육재정의 어려움도 해결될 것"이라고 주장하고 있습니다. 그런데 정말 내년에 경제가 확 좋아질 것이라고 생각하는 사람이 얼마나 있을까요?

정부는 어떻게 하겠다는 건가요?

현재 정부와 새누리당은 무상급식을 안하면 되지 않냐는 입장입니다. 무상급식 하지 말고 그 돈을 누리과정에 쓰라는 것이지요.  최경환 기획재정부 장관은 "현행 국회에서 정해준 법에 따르면 무상급식은 지방교육청 재량사업으로 돼 있다"며 야당 말대로 무상급식 예산을 우선하기 원한다면 '국회에서 법을 고치라'고 주장하고 있죠.

무상급식은 조례 등을 통해 지자체별로 하는 것이고, 누리과정은 법에 정해져 있는 것이니, 돈이 모자라면 무상급식은 '알아서 하고' 누리과정을 하라는 것입니다. 새누리당 출신인 홍준표 경남도지사, 남경필 경기도지사 등이 세수 부족에 따른 누리과정 논란의 틈을 타 무상급식 폐지안을 꺼내든 게 바로 이런 이유입니다.

이러니 시도교육청 입장에선 당황스러운 것입니다. 2011년 오세훈 전 서울시장이 무상급식 반대를 들고 주민투표를 했다가 투표율 미달로 개표도 못 해보고 시장직만 잃었던 것을 기억하실 겁니다. 이미 무상급식의 필요성은 국민적 여론이 된 사안인 것이죠. 지난 총선과 대선 때 새누리당이 대대적으로 무상보육과 고교 무상교육, 반값 등록금 등 무상교육에 대한 공약을 들고 나온 것도 그러한 국민적 여론에 근거했던 것입니다. 그런데 그건 지자체의 '조례'에 따른 것이니 안해도 된다고 주장하니 당황스러운 것이죠.

어쨌거나 '법대로' 해야된다면 정부말대로 해야되는 것 아닌가요?

그렇다고 보기도 힘듭니다. 영유아 보육법과 그 시행령에 대한 해석이 엇갈리고 있기 때문입니다. 영유아보육법은 국회를 통과한 '법률'입니다. 그리고 이 법률을 잘 시행하기 위해서 행정부가 보다 세부적인 사항을 정해놓은 게 '시행령'입니다. 당연히 법률이 시행형 보다 우선하는 상위법입니다.

누리교육과 관련된 영유아보육법 시행령을 살펴보면, "영유아 무상보육 실시에 드는 비용은 예산의 범위에서 부담하되, '지방교육재정교부금법'에 따른 보통교부금으로 부담한다"고 되어있습니다. 청와대와 정부는 이를 근거로 누리과정의 재원은 교부금이라고 강조하고 있습니다. 지난 2년간 그렇게 해왔다는 것이죠.

하지만 상위법인 영유아 보육법은 다르게 되어있습니다. '영유아 보육법' 4조에는 보육경비 부담 주체는 ‘국가’와 ‘지방자치단체’로 명시되어 있습니다. 누리교육, 즉 보육은 국가와 지자체가 경비를 부담해야 된다는 것입니다.

그리고 '지방교육재정교부금법'에도 ‘교육기관에만 보통교부금을 지원하도록 규정’돼 있습니다. 어린이집은 보육기관이지 교육기관이 아니기 때문에 지방교육재정교부금 교부 대상기관이 아닌 것이죠. 결국 시도교육청에서 예산을 부담하는 게 아니라 정부가 부담해야 한다는 이야기입니다. 이 때문에 교육감들이 '보육'은 자기들의 소관이 아닌데도 정부가 영유아 보육법 시행령만 바꿔 교육감들에게 부당하게 책임을 지우고 있다고 주장하는 겁니다.

정부는 2012년 당시 누리과정 예산을 교육청에 떠넘기면서 국회에서 법을 고치지 않고 국무회의에서 이 시행령만 개정했습니다. 당시에도 국회 등에서 상위법 위반이라는 문제제기가 있었지만 정부는 이를 수용하지 않았던 것이죠.

정부 입장은 박근혜 대통령 공약과 배치되는 것 아닌가요?

그렇습니다. 박근혜 대통령 후보는 대선 때 0~5세 보육 및 유아교육 국가완전책임제를 모토로 0~2세 영아의 보육료를 국가가 전액 지원하도록 약속했습니다. 또 3~5세 누리과정 지원 비용은 늘리겠다는 공약을 내걸었죠. 곧 누리과정 예산에 쓰일 교부금을 삭감한 것은 대선 공약을 어긴 것과 다름없습니다.

무조건 세수 부족이라 지원할 수 없다는 정부의 주장도 설득력이 떨어집니다. 교육부가 지난 6월, 기획재정부에 보낸 2015년 예산요구서에서 '국고로 누리과정 예산 2조 1500억 원이 필요하다'고 밝힌 바 있습니다. 교육부도 처음엔 국가가 책임져야 할 예산이라고 생각했던 겁니다.

그러면 내년부터 당장 누리과정 예산은 끊기는 건가요?

일단, 강원도와 경기도, 전북은 불투명한 상태입니다. 이재정 경기도교육감은 "지방교육재정교부금의 교부 구조는 고정하고 그 범위 안에서 누리과정을 모두 담는 것은 기존 사업을 포기해야 하기 때문에 감당하기 어렵다"고 말한 바 있습니다. 이들 교육청들의 입장은 정부가 책임지고 방안을 마련하라는 것입니다. 그러나 정부가 방안을 마련하지 않으면 실제로 누리과정 지원이 끊길 수 있습니다.

강원도와 경기, 전북을 제외한 나머지 지역은 당분간은 지원이 끊기지 않을 것으로 보입니다. 이곳의 시도교육감들은 최근 회의에서 일단 누리과정 예산의 2~3개월분 정도를 편성하기로 했습니다. 교육감들이 이렇게 결정한 것은 교육부가 교육청에 교원 명예퇴직수당에 쓸 지방채를 1조 1000억 원 더 발행할 수 있도록 허용했기 때문입니다. 명퇴수당으로 지출해야 할 재정 일부를 지방채를 발행해 충당하고 그만큼 여유가 생기는 돈을 일단 누리과정 예산으로 쓰겠다는 겁니다. 빚을 내서 당장 예산이 끊기는 것은 피하고 정부에 계속 예산을 요구하겠다는 것입니다.

하지만 이곳들도 그 이후의 예산은 편성하지 않았기 때문에, 2~3개월 후에도 누리과정을 지속할 수 있을지는 불투명합니다.

그래서 교육감들은 공통적으로 당면한 누리과정 예산의 부족분은 정부가 감당하고, 무상교육이 늘어나는 만큼 교육재정을 확대하는 방안을 마련해야 한다는 요구하고 있습니다. 또 지방교육재정교부금의 교부율을 내국세 총액의 20.27%에서 25.27%로 늘릴 것을 주장합니다.

정치권은 어떤 입장인가요?

현재 새누리당은 정부의 입장대로 누리과정은 법에 규정된 것이니, 지자체의 재량에 따라 편성하는 무상급식보다 우선해야 한다고 주장합니다. 최근 청와대 측이 "의무조항이 아닌 무상급식에 많은 재원을 쏟아 붓고, 누리 사업에 재원을 투입하지 않는 것은 안타까운 현실"이라고 시도교육청을 압박한 것과 같은 태도인 셈입니다.

반면 야당은 정부 여당이 대선 공약이었던 무상 보육을 위해 의무교육에 포함될 수 있는 무상급식을 포기하려 한다며 법인세 인상 등 세금을 늘려 무상보육과 무상급식 모두를 지원하라고 요구하고 있습니다.

최근 무상복지 논란이 증세로 이야기가 번진 것도 이 때문입니다. 정부와 새누리당은 공식적으로 증세 논의는 '시기상조'라는 입장이지만 당 내 일각에서는 증세 검토가 필요하다는 이야기도 나옵니다.